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盐业经济需要政府的适度干预——“川盐新政”的经济学认识
[中国盐文化研究中心]  [手机版本]  [扫描]  发布时间:2006年12月22日
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  来源:潘悦

 进入21世纪的五年,作为中国井矿盐发祥地和主产区的四川盐业,经历了一次凤凰涅槃般的浴火重生。一个困难重重、危机四伏、朝不虑夕的盐业市场,仅用短短五年的时间,一举扭转全行业落后的被动局面,实现了川盐的重新崛起。

    一切都源自新世纪第一个五月开始的“川盐新政”。一切都源自“川盐新政”所蕴含的经济学思想——兼顾效率与公平,通过政府的适度干预,实现四川盐业经济社会总福利的最大化。

                                      政府失灵与市场失灵
    盐业是一个有着悠久历史的行业。由于商品的特殊性,古往今来各国政府大多以专营、专卖的方式加以管制。四川盐业自清初以来虽几经票盐、专商引岸、官运商销、公桓商专卖、派税包商以及解放后的统一计划、统购统销等制度的变迁,但与全国一样,其官办或官督商办的核心思想与内容却始终一脉相承。

    上个世纪八十年代,四川盐业高度集中的管理体制开始受到来自市场的严峻挑战:社会平均劳动生产率在竞争与价格机制作用下的迅速改善,使四川盐业因政府垄断而导致的低效率问题暴露无遗,进而带来了一系列政府行为的非市场性缺陷。1985年,四川省盐产量为155.75万吨,而职工人数却高达4.5万余人,人均劳效仅为35吨。居高不下的经营管理成本使产品毫无竞争力,川盐市场急剧萎缩;四川省在盐资源和劳动力资源方面的优势得不到合理配置,多数企业处于停产、半停产状态,企业亏损严重,现金流断裂,货款被长期拖欠,员工工资无法及时发放,人心涣散。计划无法解决低效率导致的低竞争力问题,政府也无力扭转川盐全面亏损、民怨沸腾的被动局面,四川盐业陷入严重的恶性循环。政府期望藉垄断盐业产销而确保经济、社会稳定的初衷已经无法实现,四川盐业经济出现了一个“政府失灵”的局面。

    川盐“政府失灵”的局面和宏观经济改革的市场化导向原则客观上推动了市场机制在川盐的形成与发展。

    就在老企业、大企业举步维艰、惨淡经营之时,众多小企业却抓住政府因无能为力而放松管制的契机,凭借负担轻、经营管理成本低的优势,按照市场规则,对各地盐资源和劳动力资源进行优化配置,从而迅速扩大产能和市场,小盐厂遍地开花,民营企业、小企业开始成为市场主体。在竞争机制的作用下,生产成本不断降低,产品质量不断提高,从而形成了极强的市场竞争力。加上现行分灶吃饭的财政体制的推波助澜,到上世纪末川盐产能已达300万吨,15年间翻了一番。

    然而,市场并不是万能的。川盐产能如脱缰野马般快速发展并越过短暂的均衡后,政府失灵的另一个极端——“市场失灵”出现了。

    首先,经济学中的所谓“负外部性”问题日趋严重,碘盐供给不足,社会成员不能普遍地得到碘盐供应政策所带来的福利,四川成为西部七省区尚未基本达到消灭碘缺乏病目标的省区之一;食盐零售市场价格波动,边远山区、农村盐价大幅攀升,最高达规定盐价的2-3倍;私盐冲销导致税收大量流失和市场混乱;同时,四川各地区形成了一些足以影响价格的市场势力——私盐贩卖团伙。2000年,全省查获私盐达2.67万吨而实际冲销量估计在10万吨以上,同期立案处罚的盐政违法案件高达1.71万起。
其次,失去宏观调控制约的微观主体小决策导致川盐产销严重失衡。300万吨的生产能力和200多万吨的市场需求使产销矛盾空前激化。2000年末,川盐总公司库存经营盐高达72万吨,经营亏损,大小企业无一幸免,四川盐业再次陷入困境。

    四川盐业经济所经历的政府失灵和市场失灵表明,高度垄断并排斥市场竞争和价格机制的计划体制造成了川盐长期的低效率运行,不仅资源得不到有效配置,政府干预经济的目标也无法实现;但同时,当政府政策从一个极端走向另一个极端时,市场同样不能完全地解决盐业经济运行中的所有问题,这是因为市场竞争和价格机制作用的发挥是需要制度框架和秩序规则等条件的,而这些条件市场不可以自发地形成,它需要一种外在的强制力的作用,这种强制力只能来自政府。事实表明,市场和政府二者都是不能有所偏废的,只有二者的有效结合,盐业经济才能获得健康发展的保证。 管理四川盐业市场需两只手。

                                    看得见的手和看不见的手
    “川盐新政”的核心思想与内容是同时发挥政府干预和市场机制两只手的作用。

    人类经济活动中的很多决策并不是在黑与白之间进行的,往往涉及到两者间的一个广阔的灰色地带。经济学理论和各国盐业市场管理实践告诉我们,一个健康、有序的盐业市场同时依赖于完善的市场机制和政府的适度干预。由于完善的市场机制只有政府的力量才能实现,因此,政府干预成为各国、各届政府管理盐业市场的基本政策,这也是即使在市场经济高度发展的发达国家也曾有过漫长的盐业专营历史的原因。

    中国自春秋时期齐国对盐铁实行被称为“官山海”的专卖制度以来,历届政府从未放弃过对盐业市场的干预。1946年,时任国民政府盐政总局局长的缪秋杰的一番讲话十分准确地表述了政府干预盐业经济的必要性,他说,“产浮于销则场价跌,盐民困;运浮于销,则岸价落,运商穷;销浮于产,则售价涨,食户怨;是数者皆有害于国计民生。”然而政府并不能完全代替市场的作用,中国历届政府管理盐业市场各种办法的变迁,大多基于市场情况的变化,官督商办也是政府干预盐业经济的一种重要手段。这表明,各届政府的决策并不是在干预或不干预之间进行的,他们所考虑的是经济学所谓的“边际量”,即政府干预范围、力度的微量调整对盐业市场的影响,也就是处理好“两只手”的关系。

    “川盐新政”在政府干预方面的成功之处是其干预的“适度”,即政府干预的有所为有所不为。
以“深化改革、调整机构、理顺专营、外塑形象、内增实力”为工作方针的“川盐新政”实际上始终贯穿着两条主线,“激活主体细胞”和“构建制度框架”。

    企业是市场的主体。“川盐新政”从体制着手,基本上解决了企业因缺乏活力而造成的低效率问题。五年来,“川盐新政”以建立现代企业制度为目标,对原有大小数十家国有企业进行了股份制改造或彻底改制为民营企业,通过法人治理结构的形成,使企业真正成为盐业市场的主体。同时,深化企业内部“三项制度”改革,压缩编制,精简机构,构建有效的激励机制,并选拔聘用了一批优秀的中青年干部进入各级领导班子,企业呈现出前所未有的活力。

    川盐困境主要源于产销失衡,而高度垄断的政府管制和完全放任的市场化运作之所以不能解决这一问题,关键是因为没有一个能使价格机制有效发挥调节供求作用,同时又能避免盐业经济运行剧烈、大幅波动的退出机制。“川盐新政”两手并用,较好地解决了这一问题:在政府干预方面,由省政府办公厅发文,督促地方政府限期关闭成本高、缺乏竞争力、长期亏损、扭亏无望的企业;同时,省盐务管理局又筹集资金,运用市场手段关闭、淘汰了7家平锅制盐和8座落后的真空制盐装置,压缩产能30万吨。为了优化资源配置,进一步控制市场供给,川盐总公司联合10家生产企业,牵头组建了股份制的实大公司,统一了工业盐的对外销售,并通过省盐务管理局组织各地盐政执法人员全面进驻全省所有制盐企业,实行严格的有证放运盐产品出厂制度,严格规范各企业的经营行为。以资本为纽带,产销企业之间、不同所有制企业间的收购、兼并、重组推动了资源向优势企业的集中。与此同时,支持久大、和邦集团等生产企业进行技术改造,五年间投资5亿余元,建设了两座年产60万吨的现代化资源设备,并对现有装置进行了节能降耗的技术升级,从而形成了川盐总公司、久大制盐有限公司、和邦集团这四川盐业的三大核心企业,四川盐业的市场竞争力大大提高。

    在对这类结构性问题进行强硬的、制度化的政府干预的同时,川盐新政对企业微观经济活动坚持“少干预,多服务”的原则,鼓励企业开发多品种食盐、开拓下游的盐化工产品市场,帮助企业走出体制,走出四川,走向更加广阔的市场。

    新政五年,川盐在效率方面的改善是明显的,2005年与2000年相比,全行业企业职工人数2.68万人减少到1.53万人;销量逐年增长,全省总销量增加80.11%,省内食盐销售增加90.36%,省内食盐和小工业盐销售收入增加124.15%,省内两碱盐销售增加96.34%,调销省外食盐工业盐出口盐增加49.95%;历史遗留的库存问题得到解决,库存量下降84.15%;企业经济效益显著,资产负债率下降38.14个百分点;所有者权益增长276.83%,上交税金增加328.61%,实现利润增加34倍。总额2.9亿元的投资,使基础设施得到有效改善。与此同时,全省城乡零售市场盐价稳定,合格碘盐供应从2000年的34.1万吨大幅度增长至58.02万吨,消除碘缺乏病的阶段性目标基本实现。

    川盐新政初见成效,看得见与看不见的两只手完美配合与制约,使四川盐业摆脱困境,走上了一条健康的发展之路。

                                       做大蛋糕和分好蛋糕
    经济学原理认为,政府之所以必须干预经济是因为市场机制有时并不能实现社会总福利的最大化。同时,政府还具有再分配和向社会提供公共产品的职能。

    由于现行的政企合一的盐业管理体制使四川盐业总公司不能仅仅作为一个经济人,为追求利润最大化即把蛋糕做大而存在,它所同时承担的政府职能促使它还必须以社会公平为目标,向社会提供普及碘盐供应政策、保持城乡盐价均衡等公共产品,也就是承担着把蛋糕分好的职能。

    新政五年,川盐经济的蛋糕已经做大,同时,一个更公平地分配蛋糕的机制也已形成,这就是四川盐业内部的“以近补远,以赢补亏”的价格补偿机制,正是这一机制的不断完善,今天,当成都市区小包装碘盐的价格为每500g1元时,千里之外,交通极其不便的甘孜藏区丹巴县的任何一个村庄的农民,也能用完全一样的价格买到一袋同样规格的合格碘盐。

    近年来,四川盐业总公司补偿边远山区、藏区的运杂费每年达1000余万元。其中,甘孜、阿坝州藏区的运杂费、经营困难和盐政执法三项费用补贴,合计每吨分别为635.7元和688.95元,两地合计每年补贴630余万元。正是这样的巨额补贴,有效地维持了这些经济欠发达的边远地区的低盐价,保证了这些地区的碘盐普及供应。

    这种价格补偿机制的经济学意义是十分明显的。

    首先,这种价格补偿机制具有政府运用价格工具平衡产销,调节市场供求,从而避免川盐经济剧烈波动,并使资源得以优化配置的性质。

    从经济学的角度认识,食盐是一种缺少需求价格弹性和收入价格弹性,同时又富有供给价格弹性的特殊商品。价格在调整供求关系中的作用与其他一般商品并不完全相同。盐业市场供求关系的平衡依赖于稳定的价格信号。然而,尽管过剩是川盐经济的主旋律,但只要政府放弃了对盐业市场的干预,在广阔的经济欠发达地区,盐价却一律处于向上波动的状况。这一价格信号的作用,是合格碘盐需求量急剧下降,作为替代品的私盐和非碘盐、劣质盐的销量上升。而这些替代品的销量与价格的上升又刺激了众多违法生产小企业生产能力的扩张,从而推动了川盐经济总量非均衡状态的恶性发展。而当川盐新政通过这种价格补偿机制使食盐价格恒定在一个较低的水平时,川盐总量的供求均衡也就实现了。

    其次,这种价格补偿机制同时改善了生产者剩余和消费者剩余,实现了川盐经济总剩余最大化。
按照福利经济学的观点,只有均衡的盐业供求关系才能使生产者与消费者都获得最大的利益。以生产者的角度考察,生产者剩余指生产者的利润。由于较低的盐价有助于合格碘盐的销售,因此,五年间川盐总公司食盐和小工业盐销量从2000年的51.21万吨增加到91.69万吨。由于新增销量的边际成本大大低于边际收益,因此,生产者剩余大幅度提高。而消费者的剩余也同样在改善。这是因为,在经济发达、人口集中的成都平原,由于经济的快速发展,消费者支付意愿随着人均可支配收入的提高而提高,在盐价不变的情况下,消费者剩余相对增加;在支付意愿较低的边远山区、农村,这一价格补偿机制使食盐和其他生活必须品的比价发生变化。白糖、食油等副食品的价格因运距和供求关系而产生的波动、上扬,实际上提高了消费者对食盐的消费支付意愿。甘孜、阿坝等藏区居民对现行体制给予较高满意度的评价表明,通过价格补偿机制实现的低盐价客观上使消费者获得了更多的剩余。

    由于经济发达的城市和经济欠发达的边远山区。农村消费者剩余均有不同程度的改善,因此,消费者剩余总量提高,并和生产者剩余的增加一起,实现了川盐经济社会总福利的最大化。

    再次,这种价格补偿机制保证了社会稳定,实现了政府再分配和提供公共产品的职能,维护了社会的公平。

    自古以来,盐业对四川经济、社会和政治生活的稳定与发展有着极其重要的影响。据专家考证,自宋乾德元年(965年)至皇祐元年(1049年)的84年间,四川较大的起义和动乱在20次以上,其中至少一半与盐业经济的波动有关。盐业经济的稳定,是四川社会、政治稳定的基础之一,而川盐新政通过价格补偿机制实现的稳定、均衡的盐价,无疑为社会的稳定发挥了积极的作用;同时,由于各地经济发展水平不一致,政府通过“抽近补远、抽赢补亏”的补偿机制,实质上对社会财富进行了一次具有财政转移支付性质的再分配,而且,由于这种对发达地区、城市的抽取是隐含在盐价中的,而且具有普遍、微量的特点,因此,消费者心理比较容易接受,而政府又借助市场的力量,使碘盐供应政策这一公共产品在全省得到了有效供应。

    政府干预盐业市场古往今来,世界各国概莫能外,只是在干预的范围、力度、时间等方面各国、各时期有所不同而已。“川盐新政”的五年经历能给我们的启示是,在当今中国,寻找政府干预的目标与有效方法并切实执行之,远比政府是否应当干预的争论来得更有现实意义,也更加符合盐业经济的运行规律。

    中国的盐业市场需要政府的干预,但这种干预应当界定在培育盐业企业竞争力、完善价格机制、构建制度框架等有限的方面,必须是适度的、是有所为有所不为的。唯有此,才能处理好政府与市场的关系,才有可能推动我国盐业经济的市场机制在一个科学合理的制度框架内发育和完善,从而保证经济、社会的稳定与健康发展。

编辑:中国盐文化研究中心